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近年来，城镇化建设进程不断加快，土地征收、流转逐年增多，在此背景下，“出嫁女”要求享受土地权益等诉求不断凸显。本文作者结合实地调研认为，“出嫁女”土地权益问题实质涉及传统婚恋习俗、村规民约、法律法规等深层问题，面临情、理、法的冲突，解决“出嫁女”土地权益问题的办法不尽相同，但归根结底要从政府层面着手，创新社会治理方式方法，运用行政、司法等综合手段化解，着重从源头预防和化解。
■ 史烁今
近年来，城镇化建设进程不断加快，土地征收、流转逐年增多，土地补偿费大幅提升，由此产生的土地权益类矛盾纠纷日益增多，其中“出嫁女”土地权益问题尤为特殊，处理难度较大。
情、理、法的冲突与“出嫁女”的尴尬处境
“出嫁女”土地权益问题主要涉及以下几类人员：一是嫁出去但未迁出户口的妇女；二是出嫁迁出户口后为享受村民待遇又迁回原籍的妇女；三是出嫁后户口迁出，离婚后迁回娘家的妇女；四是丈夫入赘落户到本村的妇女；五是与“出嫁女”紧密相关的人员——“出嫁女”的子女、丈夫，嫁入本村的妇女带入户的与前夫所生子女等。“出嫁女”土地权益问题的出现，既有思想层面的原因，又有社会层面的原因，还有法律层面的原因。
一是传统婚恋习俗与利益分配模式相一致，掣肘“出嫁女”土地权益实现。重男轻女、男婚女嫁一直是农村地区主流的生活习俗，村民们认为嫁出去的女儿一旦结婚, 理应只享受丈夫所在村的各种权利。即便有明确的法律规定，在涉及土地权益等重大利益时,也往往认为“法不责众”，国家制定的法律和政策很难完全落实。
二是村规民约与法律法规相冲突。在村民委员会组织法颁布后，有些村落过分强调自治，忽视法律法规的作用。实际工作中发现，各地村规民约存在不少与村民委员会组织法或其他法律法规相违背之处:一是村规民约与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不少村制定的村规民约不仅违背了村民委员会组织法的规定，也与宪法、妇女权益保障法和农村土地承包法的相关规定相抵触；二是村规民约较少报乡镇政府备案；三是乡镇政府对村规民约的制定缺乏引导。
处理“出嫁女”土地权益问题的办法不尽相同
大部分村组在处理农村集体经济组织收益分配问题时，依据的是村民委员会组织法，由村民代表会议或村民大会决定，按照少数服从多数的办法操作。由于农村“出嫁女”群体人数很少，在制定村规民约时一般被排除在外。笔者对郑州市某县6个乡镇、12个行政村进行了调研，各乡镇、各村对处理“出嫁女”土地权益问题采取的办法不尽相同，归纳起来有以下几种：
一是严格按照既定规矩办事。此类村两委班子较为固定，村支书威望较高。如A村，该村有5个村民组1542口人，村支书已连续在任多年，该村在2002年制定了村规民约，并得到了全体村民的一致认可，“出嫁女”不参与分配权益的规矩从未破例，一直沿用至今。
二是遇到问题适当调整协商解决。此类村的村支书、村主任更换较频繁，一旦发生村民待遇类纠纷的情况，村两委出于稳定考虑，不愿在自己任期内落下办法少、能力差的名声，往往对原来的村规民约作出适度调整，以求短期内稳定局面。
三是严格按户口底册发放福利。此类村在制定村民待遇分配方案时，不去纠缠“出嫁女”问题，不论男女老幼各种情况，严格以户口底册为准发放补偿款。如B村，近年来因修建高速等项目先后占用涉及该村十个组的土地，该村在发放补偿时严格按照户口底册。
四是乡镇协调化解矛盾。遇到“出嫁女”待遇问题后，乡镇出于稳定等因素考虑，便介入进行协调，组织对原有分配方案进行微调。如2008年分配征地补偿款时，C村三组村民王某某的女儿已出嫁但户口未迁出，该组村民代表认为其不应享受村民待遇，王某某多次反映要求解决问题，镇政府深入村组了解情况，并多次协调村组干部及村民代表，最后达成“王某某女儿同意落户本组照顾二老晚年生活后方可享受村民待遇”的协议。
解决“出嫁女”土地权益问题需着重从源头预防和化解
解决“出嫁女”土地权益问题归根结底要从政府层面着手，创新社会治理方式方法，运用行政、司法等综合手段化解，着重从源头预防和化解。
一是加强政策上的统一指导。调研发现，村干部遇到“出嫁女”反映待遇问题时，最害怕的就是“得罪人”。目前，省、市、县各级对此类问题大多没有出台专门文件明确规定，各乡镇、村组之间各自为战，标准不一，五花八门，自然矛盾丛生。建议中央或省市能出台解决此类问题的政策，或者县区一级结合各自实际，出台统一的指导性意见，详细规定哪些村民可享受完全村民待遇、哪些村民可享受部分村民待遇，使基层单位处理此类问题时有规可循、有矩可蹈，既能减少此类问题发生量，也能及时予以化解。
二是疏通司法渠道。调研发现，很多乡镇干部和村干部表示只要法院依法对“出嫁女”群体享受村民待遇问题做出裁定，乡镇政府和村两委解决此类问题就有可靠依据，就能够做通群众思想工作。但在实际工作中，“出嫁女”待遇类问题却很难进入司法程序。建议进一步压实基层法院工作责任，把“出嫁女”待遇类问题导入法定途径依法处理，用法律手段厘清各方权益，维护各方利益。
三是压实乡镇管理村规民约的责任。建议压实乡镇政府管理村规民约的责任，在村规民约制定过程中提前介入、全程参与，发挥指导监督作用，落实备案审查责任，确保村规民约合法合规、全面完整、可操作性强，从源头处减少此类问题的发生。同时要尽快开展以维护妇女权益为重点的村规民约检查修订工作，乡镇政府应充分履行管理职权，建立村规民约备案报告制度和审查纠错机制，加强对村民自治工作的指导和对村民自治章程、村规民约、村民会议或者村民代表会议决定的备案审查，检查村规民约制定程序的合法性和内容的合法性。对村规民约中违反村民委员会组织法等有关法律法规规定、明显带有歧视性内容的条款，乡镇政府应承担起法律赋予的权力和责任。
四是加大法治宣传教育力度。村民法治意识比较淡薄，在制定村规民约和集体收益分配方案时往往考虑的是传统习惯，因此经常出现村规民约大于法的情况。建议在农村地区加大法治宣传教育力度，对村干部加强关于农村妇女权益保护方面知识，尤其是妇女权益保障法、农村土地承包法、村民委员会组织法等相关法律法规的培训学习，增强村干部依法制定村规民约、依法处理村民待遇问题的意识，并通过他们感染和改变部分村民重村规民约轻法律法规的思想做法。
（作者单位：北京师范大学法学院）
