在困境儿童保障工作中引入“跨省通办”，孤儿、事实无人抚养儿童认定采取任意地受理申请，简化了程序；而全国一体化政务服务平台的搭建，客观上推动了相关部门之间的合作；同时，“跨省通办”打破了传统的户籍限制，体现了新时代儿童福利和保护的公平普惠。
■ 中国妇女报全媒体记者 周韵曦
■ 实习生 林芯仰
6月30日上午，浙江省玉环市芦浦镇通过全国儿童福利信息系统，收到了来自福建省福鼎市贯岭镇关于儿童小义（化名）的事实无人抚养儿童认定申请。
经审查，小义系浙江省玉环市人，自父母离异、父亲亡故、母亲失联后，现随外祖母在福建省福鼎市居住、上学。玉环市、福鼎市为确保符合条件的事实无人抚养儿童应保尽保，两地迅速行动，高效落实文件要求，采取居住地受理申请，户籍地负责审核的异地代收代办方式办理。经两地多次沟通，并充分利用全国儿童福利信息系统，通过建立数据比对和共享机制，实现了事实无人抚养儿童认定申请受理全国首例“跨省通办”。自7月起，小义就能享受由玉环市民政部门发放的事实无人抚养儿童基本生活补贴，每月共有2140元。这无疑有效解决了小义健康成长的大难题。
近日，民政部积极推动实现事实无人抚养儿童申请“跨省通办”的新做法，不但有效促进了“事实孤儿”的应保尽保，更是对全面构建新时代中国特色现代化儿童福利保护体系的一次有效创新。
“事实孤儿”认定的现实困境
2019年，民政部等12部门联合印发《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（以下简称《意见》），2020年底，民政部又联合公安部、财政部印发《关于进一步做好事实无人抚养儿童保障有关工作的通知》（以下简称《通知》）。
按照《意见》和《通知》规范之后的要求，事实无人抚养儿童是指父母双方均符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联、被撤销监护资格、被遣送（驱逐）出境八种情形之一的儿童，或者父母一方死亡或失踪、另一方符合上述八种情形之一的儿童。也被通俗称为“事实孤儿”。
据民政部儿童福利司副司长李婉丽介绍，截至2021年5月底，全国共有27.4万名事实无人抚养儿童被纳入保障范围。而通过对全国儿童福利信息系统数据进行分析可见，其中父母一方死亡，另一方符合失联、重残、重病等情形的儿童10.94万人，占比39.91%，占绝大多数。
李婉丽指出，正是在《意见》执行过程中，基层普遍反映，存在部分儿童由于父母信息缺失导致失联情形认定困难等问题，以及信息共享不及时、摸底排查不精准等原因导致发生漏保问题，影响了部分儿童纳入保障范围。
“在基层一线实践中，事实无人抚养儿童认定困难，是客观上阻碍事实无人抚养儿童应保尽保的最大障碍和主要原因。”在长期的儿童福利、儿童社会政策的研究和实践工作中，北京社科院综治研究所助理研究员南方博士对此深有感触。
她告诉中国妇女报全媒体记者，从2016年国务院发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》，到2019年《意见》出台，政策进展的空间很大，“国家针对困境儿童的兜底，越来越实了。”
据南方介绍：“2016年国务院文件出台之前，民政、教育、妇联等各个相关部门都做各种各样的儿童服务，但在当时，对需要兜底的困难儿童，界定起来即复杂又混乱。”
国务院发布的《关于加强困境儿童保障工作的意见》，确定了三个类型的困境儿童，包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。
“精准确定困境儿童群体，明确了服务保障对象，这对于困境儿童兜底保障来说是一个重大进步。”但南方表示，相对前两类，因家庭监护缺失或监护不当导致困境的儿童在保障实践中更隐形。因此，“2019年下发的《意见》，就把家庭监护不当问题比较突出、在实践中最容易产生问题的一个群体单拎出来，就是事实无人抚养儿童。”南方说。
然而，事实无人抚养儿童在实际工作中，尤其是在政府兜底时，也最为棘手。原因在于，“事实无人抚养，那什么是事实？谁的事实？哪个时刻的事实？”南方举例道，比如2013年发生的南京女童饿死案，孩子独自在家直至饿死这一阶段，确实是事实无人抚养，但孩子在此之前与母亲一同生活的情形，在实践中其实很难被认定为事实无人抚养。
南方在实际工作中也接触过很多案例：“事实无人抚养在实际认定时非常困难。尤其是很多事实无人抚养的孩子并不是完全‘无人抚养’，而是‘无合适人抚养’。”
在一些地方上报的事实无人抚养孩子案例中，南方发现，“那种父母一方过世另一方失踪失联、孩子流落街头的案例并不多，多的是父母一方失联另一方重残，或父母双方重残无力抚养、实际抚养人是年事已高且健康状况不佳的祖辈。”
而谁来认定这个家庭对儿童的抚养能力，却并非民政部门凭一己之力就能实现的。南方表示，这就涉及事实无人抚养儿童认定方面的一个大问题——调查孩子的监护人信息。
她介绍，在流动人口特别密集的一线城市，就曾出现过这样的情况：在通过公安机关户籍系统调查孩子来源地、其监护人可能的来源地、做亲子鉴定等这段漫长的过程中，很可能认定结果还没出来，孩子又流动到别处，或者失联了，“这种情况就可能导致出现一些比较大的监护风险和漏洞。”
“跨省通办”有效解决“事实孤儿”认定难题
为了解决“事实孤儿”认定的实际困难，2020年底印发的《通知》对失联情形认定流程进行了优化。今年6月24日，民政部办公厅又印发《关于开展孤儿、事实无人抚养儿童认定申请受理“跨省通办”工作的通知》（以下简称该《通知》），要求自6月30日起，在全国范围内全面实施孤儿、事实无人抚养儿童认定申请受理“跨省通办”工作。
该《通知》明确，开展孤儿、事实无人抚养儿童认定申请受理“跨省通办”工作主要包括三方面任务：一是优化申请方式。孤儿、事实无人抚养儿童认定采取任意地受理申请，户籍地负责审核的形式办理，申请人申请孤儿、事实无人抚养儿童认定，可以向全国范围内任意乡镇人民政府（街道办事处）提出，不受户籍地限制。二是规范办理流程。各地按照异地代收代办方式，统一使用全国儿童福利信息系统，受理孤儿、事实无人抚养儿童认定申请，并推动建立数据比对和共享机制，为开展认定工作提供信息化支持，满足广大群众异地办事需求。三是优化服务模式。受理地要一次性告知申请人所需提供的材料，并在申请材料收齐之日起3个工作日内推送至申请人户籍地，户籍地自收到推送材料之日起30个工作日内完成审核工作，并将办理结果反馈受理地，受理地应在收到办理结果之日起3个工作日内告知申请人。
正是受益于这一政策，小义很快就享受到属于事实无人抚养儿童的基本生活补贴，解决了成长的“烦恼”。
“大多数流动儿童都存在父母外出打工、离开户籍所在地的情况，原先是以户籍为基础分析这些事实无人抚养儿童”， 二十一世纪教育研究院副院长、北京社科院社会学所研究员韩嘉玲认为，基于这种基础，“跨省通办”的做法考虑到了国家人口流动的问题，使得困境儿童保障的涵盖面更广了，这很有意义。
“近年来，政务服务进入大数据时代，使得‘跨省通办’成为一种可能，发展为一种趋势。”南方认为，在困境儿童保障工作中引入“跨省通办，将发挥三大作用。首先，孤儿、事实无人抚养儿童认定采取任意地受理申请，程序简化，能有效降低政府相关部门的内耗，提高工作人员落实认定的主动性。其次，全国一体化政务服务平台的搭建，客观上推动了相关部门之间实质上的合作，提高业务办理效率。第三，“跨省通办”打破了传统上的户籍限制，体现了新时代儿童福利和保护的公平普惠。
“有了这么细致的政策支持，我们当地事实孤儿认定基本不存在什么困难了”，河南省开封市顺河区民政局相关人员告诉记者，“现在各个相关部门都下发了通知，我们主要负责把相关孩子的资料梳理、分类，按照模板去套就行了。”
推动“人找政策”向“政策找人”转变
2019年，据不完全统计，全国事实无人抚养儿童有大约50万名左右。而最新数据显示，全国共有27.4万名事实无人抚养儿童被纳入保障范围。这意味着，还有不少事实无人抚养儿童尚待认定、保障。
在南方看来，中国地缘广阔，各地情况不同，再加上事实无人抚养儿童的认定标准又有一定弹性，事实无人抚养儿童实现应保尽保还需要一段时间。
要加快步伐，南方建议，首先要真正推动相关部门之间的合作效能。今年六一前夕，成立了国务院未成年人保护工作领导小组，中央层面的未成年人保护工作统筹协调机制正式建立。随后，各省市县都在重塑新时代未成年人保护协调机制，南方提醒，“在重塑这个重要节点上，一定不能只是形式上的重塑，要借助重塑的契机，加强部门信息共享，真正推进部门之间基于工作流转程序、数据业务等方面的合作。”
其次，南方建议，要加强宣传，特别是让一线从事未成年人保护的相关部门，及直接服务未成年人的社会组织、社区干部，都具有打破地域限制、户籍壁垒的儿童平等地享有各项权利与保障的观念，以及必须提供帮助的责任义务意识，“观念和意识背后的支撑，是有了‘跨省通办’这样一个制度”。
“下一步，民政部将提升保障精准度。一方面，加强自下而上的走村入户摸底排查，另一方面，推进部门间大数据比对，加强与司法、残联等单位就服刑人员、残疾人员信息共享，让数据多跑路、让群众少跑腿，推动‘人找政策’向‘政策找人’转变。”中国儿童福利和收养中心主任倪春霞说。
