□ 中国妇女报全媒体记者 杨娜
土地是农业之本、农民之根。近日，农业农村部网站公布对十三届全国人大五次会议第4006号建议的答复，回应了有关第三轮土地承包按现有人口发包及恢复田间作业道路重新土地确权的建议。
其中，关于代表提出的“2027年土地第三轮承包之前修改2004年颁布的土地法，重新丈量，按现有人口发包30年”的建议，农业农村部回应表示，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村基本经营制度，是党的农村政策基石。按照现行法律政策，农村土地承包采取集体经济组织内部的家庭承包方式，以农户为单位进行，在集体统一组织承包的时点上，本集体经济组织的农户平等地享有承包土地的权利，承包结果是公平的，农民群众是认可的。随着时间推移和家庭人口变化，会出现农户间人均承包地占有差异。但承包期内，作为本集体经济组织成员的农户家庭成员共同享有对承包地的占有、使用、收益权利，不存在新增家庭成员无地问题。按照家庭人员变化调整承包地，不符合国家农村土地承包法律政策，不利于保持土地承包关系稳定。
在中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏教授看来，本次农业农村部对4006号建议的答复明确、清晰，符合党中央关于稳定农村土地承包关系稳定的政策，符合法律的规定。
任大鹏介绍，土地承包关系的稳定是农村基本经营制度的基础。自实行家庭承包经营以来，党中央、国务院坚持稳定农村土地承包关系，先后两次延长承包期限。党的十九大报告明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。中共中央、国务院发布的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《意见》），进一步强调：保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变；保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变；保持农户承包地稳定。
此外，民法典物权编第十一章专章规定了土地承包经营权制度。《中华人民共和国农村土地承包法》关于稳定承包关系有着更为具体的规定，规定了二轮承包期满后再延长三十年不变、向承包方颁发土地承包经营权证和林权证等证书，并确立了承包期内不得收回承包地和不得调整承包地的原则和制度。基于自然灾害严重毁损承包地等特殊情形需要在个别农户之间调整承包地的，法律也规定了严格的条件和程序。
“因此，对于以结构调整、解决人地矛盾等为借口调整承包地，既不符合政策，也不符合法律，也是对农民利益的强制剥夺和侵犯。”任大鹏认为。
另外，在任大鹏看来，此次农业农村部的答复也在一定程度上澄清了一些人在农村土地承包问题上的错误认识。他特别说明，我国现行法律和政策规定二轮承包期满后再延长的三十年，并不能称为第三轮，而是二轮基础上的直接顺延。即意味着二轮承包确立的发包方与承包方的法律关系、双方的权利和义务，以及承包方承包的具体地块在二轮承包期满后都不发生变化，因此属于原有法律关系的继续存续而不是重新确立，借二轮期满以“三轮”承包的名义调整承包地，在法理上是讲不通的。
任大鹏告诉中国妇女报全媒体记者，根据农业农村部的答复，意味着承包期内，作为本集体经济组织成员的农户家庭成员（包括妇女）共同享有对承包地的占有、使用、收益权利，不存在新增家庭成员（包括新嫁入，新出生女性）无地问题。
任大鹏介绍，从改革开放初期的家庭联产承包责任制，到后期的大包干，再到家庭承包经营制度的完善，我国农村的土地承包关系都是以“户”为单位确立的。《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第一款规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。因此从法律上讲，“户”才是适格的农村土地承包经营权的主体，而不是任何一个自然人。以“户”为单位确立承包关系，即意味着家庭成员对承包土地共同享有占有、使用和收益的权利。婚姻关系、血缘关系形成的家庭新增人口也当然与其他家庭成员平等享有权利。在法律逻辑上不存在有人无地的问题。
“当然，农村妇女的土地权益问题，具有复杂的经济、社会、文化和制度因由，需要通过多种手段加以解决。”任大鹏表示，党中央历来高度重视农村妇女的土地权益保障问题，在相关立法中也有充分体现。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第二款明确规定“土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。”应当说，这是保护妇女土地权益的重要的制度安排。
我国的农村土地承包开始于20世纪70年代末80年代初期，40多年过去，家庭人口均发生了较大变化，由此带来了农村地区许多原来人口多的家庭，现在可以将种不了的土地出租获取收益，而许多家庭原来人口少，后来娶妻生子，人均承包地很少，为了维持生计，许多农民不得不出门打工或租地耕种。
“有的家庭人少地多、有的家庭人多地少状况，是在某一个时间节点看存在的普遍现象，但如果从长远看问题并不如想象的这么复杂。”任大鹏认为，人口增减与承包土地数量之间存在的不协调现象，应当采用土地经营权流转、非农就业等方式解决。如果以调整承包地方式解决人地矛盾，事实上会形成更多新的矛盾，因此需要严格禁止和限制。
事实上，《意见》也提出，为避免承包地的频繁变动，防止耕地经营规模不断细分，进入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的，要帮助其提高就业技能，提供就业服务，做好社会保障工作。
当前，第二轮土地承包即将到期，农业农村部也表示，将指导各地严格贯彻中央政策和法律精神，落实《意见》关于二轮延包的各项规定，结合自身实际，有序开展二轮延包试点，积极探索解决人地矛盾的多种途径，并及时总结各地经验做法，为全面开展延包工作提供政策依据和制度保障。
