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    中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）在2022年年底出台，全国人大常委会从2023年1月1日~30日向社会公众征求意见。草案明确了集体经济组织的成员界定和分类，有利于纠正集体组织成员认定中的违法问题，保障成员享受集体土地权利和各项集体福利。本文作者提出，草案在确认、取消和保留成员身份时，也有四点需要调整和改进。

    ■ 李慧英

    中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）在2022年年底出台，全国人大常委会从2023年1月1日—30日向社会公众征求意见。草案第二章明确了集体经济组织的成员界定和分类，涉及成员定义、成员确认、成员加入、成员权利、成员退出、成员丧失、成员保留等九项条款。

    农村集体经济组织法草案第一次列入成员界定条款

    草案的出台改变了土地承包以来公共政策农村经济组织成员资格长期空白的历史，有利于纠正集体组织成员认定中的违法问题，保障成员享受集体土地权利和各项集体福利。草案第十三条明确规定了成员的九项权利，将成员身份与成员权利紧紧捆绑在一起。对于长期土地权益受到损害的农村妇女来说，有望通过依法认定成员资格获得集体财产权益。

    首先，草案第二章开宗明义对集体组织的成员内涵进行了定义，抓住了三个关键点，将各类成员的核心要素予以提炼。第一是户籍，要出生在某一集体经济组织并纳入户籍管理。没有集体经济组织并不影响其成员身份的认定。草案第六十五条规定：农村集体经济组织机构不健全的，村民委员会或者村民小组可以依法代行集体经济组织的职能。第二，与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，在这里引入了权利义务的对等概念。既然承担了集体组织的义务，就要享有相应的权利。第三，以农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障。依赖本农村集体土地生活，没有其他组织，尤其是城市居民享有的社会保障。这一定义公平合理，抓住了成员资格的关键要素，将被村民自治排斥的出嫁女囊括其中。如果以此作为确认成员资格的法律依据并加以严格贯彻执行，便达成了草案第一章第八条权益保护的目的：妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的权益。

    其次，草案对不同种类的成员进行了分类。草案将成员分为17类，反映出成员的多样性。成员具有先赋因素，只要出生于此就属于集体组织成员且出生者并未区分其性别；也可以通过结婚进入本集体组织，男女均可以婚入婚出，此外离婚或丧偶的妇女，依然可以保留本集体组织的成员身份；成员可以一生都在集体组织长期生活，也可能暂时离开集体组织，务工、经商、服役、服刑、就学等，还可能永远离开集体经济组织，如进入其他农村集体组织，从农业人口转为城市人口成为公务员。分类的意义在于对于成员进行分门别类，展现不同成员的各自特质，从而针对各自特质区别对待，而不是笼而统之一刀切，导致应当取得成员身份的得不到，应当取消成员身份的依然保留的不公正做法。

    再次，草案在区分成员类别的基础上，采取了三种对待方式。第一种是成员确定。明确提出了四类确认人员，即因集体经济组织成员结婚、生育、扶养收养和政策性移民而增加的人员。第二种是丧失成员身份，将死亡者、公务员和进入其他集体经济组织中的人员等，列入丧失成员身份之列。以往涉及承包土地，通常是增人不增地减人不减地，并未意识到成员资格的丧失，导致出现承包证上有死亡者的姓名、已经转为国家公务员依然保留土地的现象出现。明确成员身份丧失，可以有效预防此类现象发生。第三种是保留成员身份，将暂时离开集体组织，但未取得其他社会保障人员以及离异丧偶妇女，只要自己不愿退出，就可以保留成员身份。这对于纠正成员认定中的不公正现象提供了法律依据。

    草案在确认、取消和保留成员身份时有四点需要改进

    需要指出的是，草案在确认、取消和保留成员身份时，有四点需要调整和改进。第一，在草案第十二条确定成员身份时采用了模棱两可的表述，即因集体经济组织成员结婚、生育、扶养收养和政策性移民而增加的人员一般应当确认为集体经济组织成员。一般指通常如此，遇到特殊情况就可以特事特办。这就为村集体组织按照民间习俗“灵活变通”确定成员资格开了一个口子。为了保证成员确认与成员定义的一致性，堵住集体经济组织确认成员资格的漏洞，为了法律的权威性和可操作性，建议将“一般应当”改为“必须确定”为集体经济组织成员。

    第二，草案还考虑到丧失身份成员的相应权利。第十八条规定：依据法律法规和章程规定，或者经与集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的财产权益。这一规定适应于已经进入另一集体经济组织的成员，他们依然是农民身份，在原有组织中保留承包地等，在新组织中没有承包地等，需要与原集体经济组织协商，在一定期限内保留其已经享有的财产权益。但是不适用于公务员，公务员不再是农民身份且有了城市稳定的社会保障，不应当继续保留其已经享有的集体财产权益。否则，就会导致城市人员占有农村成员的权益。建议第十八条取消第四项公务员，只保留第三项丧失农村集体经济组织成员身份，以及第五项未获得城市社会保障的自愿退出者，依据法律法规和章程规定，或者经与集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的财产权益。

    第三，在第十九条保留成员身份中，草案明确规定农村集体经济组织妇女成员不因丧偶、离婚而丧失集体经济组织成员身份。这可以有效防止农村社区的女性因为失去丈夫而取消本集体组织成员资格的做法，也为政府以及司法部门保障女性的合法权益提供依据。不过需要指出的是，在妇女成员中还应加入“结婚”二字。在不少农村地区，常常将结婚女儿排斥到集体成员之外，不能享有宅基地和承包地。避免这类现象的发生，最好的办法就是将结婚女性列入其中，即明确规定农村集体经济组织妇女成员不因结婚、丧偶、离婚而丧失集体经济组织成员身份。

    第四，第十五条规定其他农村集体经济组织的成员因生产生活需要或者其他原因确需加入本集体经济组织的，需经本集体经济组织成员大会四分之三以上成员同意。应当看到这一规定常常导致与成员定义和成员确认的条款发生矛盾，从法律上看婚姻进入集体经济组织是不分性别的，可是集体组织多数决往往强调性别，对于男到女家予以排斥，成为成员资格认定的难点。一旦强调多数决确认成员身份，乡镇人民政府或县级人民政府主管部门，乃至法院处理纠纷时也会陷入困境，要依法认定就会否定多数决，而认可多数决就无法依法认定。应当看到草案赋予了集体组织确认和决定成员资格的权力，但并不意味着可以无视法律的规定，任意依照民间社会的传统习惯，而要强调依法行使。

    （作者为中共中央党校教授)