■ 彭姝祎
近年来，欧洲养老金问题被频繁曝出，一些国家爆发了百万人罢工上街游行抗议等事件。
欧洲是全球最早建立养老金制度的地区，二战之后，各国普遍建立了以现收现付为主要融资方式的公共养老金制度。从20世纪70年代中后期起，在人口老龄化压力下，各国的养老金制度普遍遭遇财政危机。从90年代前后起，各国陆续启动改革，以控制支出，减少赤字。改革的方式大体相同，即综合运用参数调整和结构性改革两种方式。
欧洲国家养老金改革大致分两个阶段
过去二三十年间，欧洲国家普遍对养老金制度进行了改革，有两种方式，一是参数改革，即调整公共养老金的技术参数——退休年龄、缴费年限、缴费率等，实现增收减支目的；二是结构性改革，即增建基金积累制的市场化支柱，让企业和个人承担一定的养老责任。
参数改革措施主要有三类。第一类是减支措施，如将养老金待遇与工资脱钩，与物价挂钩，间接放缓支出涨幅；修改养老金计发的参照基数（如由参照职业生涯末期工资改为参照整个职业生涯的平均工资），做大分母，降低替代率。第二类是增收措施，如提高缴费率，通过促进女性就业、青年就业、引入青壮年移民劳动力、遏制提前退休等来扩大缴费人口，改善抚养比（即领取退休金的老年人口和缴费的经济活动人口之比）。第三类是既增收又减支的措施，如延长退休年龄。经过改革，西欧绝大多数国家的法定退休年龄已延至65岁以上。
参数改革进行到一定阶段，公共养老金的给付水平日渐不足时，各国陆续开启了结构性改革并基本形成了三支柱的养老金体系，但三支柱的发育程度以及各支柱在养老金体系中的占比存在很大差异。
从20世纪80年代起，英国就开始对养老金制度进行结构性改革，一方面压低公共养老金的给付水平，另一方面鼓励发展职业年金，并通过“自动加入”机制将职业年金由自愿转为半强制，最终形成了由公共养老金、职业年金和私人养老金组成的三支柱的养老金体系，其中公共养老金是低水平的普惠制度，覆盖面广泛但保障水平有限。
德国的公共养老金在参数改革后保障水平骤降。2000年前后，德国通过李斯特改革鼓励购买政府认可的商业性养老保险项目，同时鼓励雇主建立企业年金，单支柱的养老金制度逐步转向多支柱。
在法国，现收现付的养老金制度占据绝对主导地位，虽然也立法引入了基金制的职业年金和个人储蓄计划，但是基金制支柱发育缓慢。意大利的情况和法国类似。
改革带来五个方面的负面结果
改革有效提高了养老金制度的财政可持续性，但同时也带来了如下负面后果：
代际差异——改革将导致养老金待遇水平下降。
首先，随着退休年龄的延长和养老金计发标准的严苛，未来一代退休者整体上将工作更长时间、缴费更多、收益更少。经合组织的报告表明，在职业生涯完整的前提下，最近进入劳动力市场、于未来退休的人（1996年生人）和大约15年前退休的人（1940年生）相比，平均退休金替代率将下降近6个百分点 。
其次，改革导致未来的退休者将更多地依赖市场支柱，但市场支柱不具备再分配功能，能否从中得到充分保障，取决于两大因素，首先是能否“进场”。下列因素势必导致一部分人特别是低收入群体难以入场：一是大多数国家的职业年金是自愿性质，只覆盖部分人口；二是很多国家的职业年金有准入门槛（收入要求），这使低收入者或者被挡在外面，或者就算勉强拿到“入场券”，也只能得到与收入水平相当的低水平年金；三是低收入者往往缺乏购买养老产品或进行养老储蓄的财力，而不仅仅是某些“市场派”所宣称的投资未来的眼光；四是职业/企业年金都从待遇确定型转成了缴费确定型，这意味着收益的不稳定。另外，基金制支柱的增加意味着投资风险的增大，尽管金融市场有自我修复能力，但老年人的抗风险打击能力较差。经合组织的研究表明，2008年的金融危机对老年雇员的打击最大，因为和年轻雇员相比，他们等待市场自我修复的时间有限，重建储蓄的时间少，再就业难。
综上，和当前的退休者相比，未来退休者的养老金收益将面临更多变数，贫困风险将提升。事实证明，在多支柱的混合制度中，公共养老金支柱占比低的国家退休者的贫困风险更高；占比高的国家贫困风险更低。
正规就业对比非正规就业——改革导致养老保障的“内部人”“外部人”分化。退休年龄延长、缴费年限增加等改革使公共养老金的待遇水平与个人收入和缴费年限高度关联，只有能确保工作到退休的就业才能够提供较为充足的养老金。而连续性和稳定性差的就业势必导致退休金减少，这就造成了养老保障的“内部人”和“外部人”分化。正规就业者因职业生涯的连贯与稳定而能够获得相对充足的保障，成为养老保障的“内部人”。临时工、合同工等各类非全日制、非正规就业者则容易因缴费年限不足、缴费中断、缴费基数过低等因素而难以得到充分保障，甚至被抛出养老保障网（在缴费时长达不到最低缴费要求的情况下），成为养老保障的“外部人”。
此外，和正规就业者相比，非正规就业者普遍没有职业年金，且由于收入低而缺乏投资养老保险或储蓄的能力，因此不仅难以获得充足的公共养老金，而且在基金制的支柱中往往也处于不利境地。综上，非正规就业者未来将面临更高的老年贫困风险。
女性对比男性——改革带来养老保障的性别差异。改革导致了养老金待遇水平的性别差。女性因生育养育负担以及普遍承担更多家务劳动的缘故，和男性相比，其职业生涯和建立在职业生涯基础上的缴费记录面临更多的中断风险，特别是更容易进入工作弹性较大的非正规就业部门，进而导致更高的养老金待遇水平下降和老年贫困率上升风险。经合组织的统计表明非全日制雇员的平均收入比全日制雇员低一半左右。
低收入叠加缴费时间不足，女性和男性的退休待遇差就此拉大。经合组织的报告显示，2021在全体经合组织成员国中，除智利外，老年女性的平均贫困率（16.2%）均高于男性（11.6%）。
法定退休对比提前退休——改革导致不同年龄退休者的养老待遇差。改革拉大了老年人的退休待遇差，增加了一部分退休者的贫困风险。原因在于，延迟退休等改革后，在劳动力市场的淘汰机制下，很多老年人特别是低学历低技能的老年人难以工作到退休，或者即使能够继续留在劳动力市场，往往也是辗转在各类低薪、低技能的非正规就业岗位上（经合组织的研究表明，在65~74岁的在职老人中只有15%在正规就业岗位），很难从延退中获益，只有少数受过良好教育的高收入群体才能延长“高薪高质”的工作。结果导致公共养老金从相对贫困的人流向了相对富裕的人。
低薪对比高薪——改革拉大不同工资水平退休者的养老金差距。改革后公共养老金更紧密的缴费—待遇关联，以及不具有任何再分配性质的基金制支柱的上升，对低薪者造成了严重负面冲击。原因在于，一方面，各国的养老金几乎已悉数改为缴费确定型，在相同的替代率下，低薪者的养老金水平更低；另一方面，低薪者往往是非正规就业者、自雇者等，难以被企业年金所覆盖，也缺乏足够的收入“进场”第三支柱，因此无论在现收现付还是基金制支柱的养老金制度下都处于更加弱势的地位。
概言之，养老金改革后，女性、低学历低技能的老年人、60以上老年人、非正规就业者、低薪者、自雇者、被迫提前退出劳动力市场者等群体，更容易成为改革引发的老年收入分配不公的牺牲品。这些群体通常是重叠的，一名六十岁以上的老人，往往同时是女性、低学历低技能低薪的非正规就业者。一部分人很可能终身陷在保障水平极不充分的小微就业中，再难回到正轨就业岗位。未来的养老金水平，个体差异将日益加大。
养老金改革是不断动态调整的过程
由以上分析可见，第一，养老金制度是个系统工程，改革要综合考虑充足性、完整性（覆盖率）和财政可持续性。
欧洲的改革实践表明，在提高养老金制度财政可持续性的同时，不能忽略其再分配功能的削弱对非正规就业者、自雇者、女性、失业者、低学历低技能者、低薪者等弱势群体的冲击。
欧洲国家普遍采取了预防或补救措施，一是将病产假、失业、伤残等导致的缴费中断或非缴费时间适度折算成缴费。二是在改革的同时建立并加强由财政供款的“零支柱”养老救助制度，为改革后得不到充分保障甚至掉出养老金保障网的弱势群体构筑最后一道防线。三是建立有效的最低收入，以应对福利与缴费记录关联的不断收紧对不充分不稳定就业者造成的日益加剧的老年贫困风险。
第二，公共养老金占比高低和老年贫困与收入不平等呈负相关，养老金越是从国家责任向市场转移，养老金制度的再分配性质就越低，减贫效果就越差、老年收入不平等现象就越严重。公共养老金无论何时何地都是预防老年贫困的最有效手段。
第三，养老金改革是一个随着经济社会和人口环境变化而不断动态调整的过程，各国需从本国国情出发，探索建立符合国情的养老金制度，使之既能为尽可能广泛的人口提供尽量充足的老年收入保障，也不超越特定历史阶段的经济财政能力。
（作者系中国社会科学院欧洲所研究员）
